transformacja ustrojowa rynek, nauka, PW, sem 7, rynek energii
[ Pobierz całość w formacie PDF ]Transformacja ustrojowa w polskiej elektroenergetyce. Od pełnego
monopolu naturalnego ku… pełnej konkurencyjności?
Autorzy: dr Agnieszka Dobroczyńska, dr Leszek Juchniewicz
1]
(Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki – nr 6/2005)
Wprowadzenie
Przed kilkunastu laty państwo polskie i jego obywatele zainicjowali, w sposób
demokratyczny i łagodny zarazem, radykalną reorientację ustrojową. Abstrahując od
przesłanek ideologiczno-politycznych, co do których istoty i charakteru jeszcze długo
zapewne będziemy się spierać, w odniesieniu do gospodarki wątpliwości żadnych nie było.
Budujemy gospodarkę rynkową! [1]: stawiamy na przedsiębiorczość obywateli,
prywatyzujemy nieefektywne (z reguły) przedsiębiorstwa państwowe, szukając dla nich
konkretnego właściciela ryzykującego swoimi a nie wspólnymi pieniędzmi, reaktywujemy
rynkowe mechanizmy alokacji zasobów, tworzymy podstawy dla dobrobytu i jesteśmy jako
społeczeństwo jego beneficjentami. Tak lapidarnie, lecz z pewnością nie trywialnie, można
określić istotę transformacji ustrojowej w odniesieniu do sfery wytwarzania i usług.
I choć nie przypada dziś żadna szczególna rocznica czy też jubileusz przełomowych
wydarzeń, warto nieco dłuższą chwilę poświęcić retrospekcji procesu ewolucji naszej
gospodarki, by lepiej zdawać sobie sprawę z tego, jaką drogę przebyliśmy, dokąd doszliśmy i
dokąd zmierzać dalej powinniśmy. Obszarem tej swoistej wiwisekcji tradycyjnie już, z racji
swoich zainteresowań i wykonywanej pracy, uczyniliśmy sektor energetyczny. Dla opisu
zmian i ich przesłanek zachodzących w elektroenergetyce przyjęto kryteria, którymi posłużyli
się badacze rynku brytyjskiego
2]
: formy własności, zarządzanie i funkcjonowanie w dążącej
do większej konkurencyjności gospodarce (różny stopień reakcji na regulacje: zarówno
administracyjne, jak i rynkowe) [2]. Był to proces w istocie swojej polegający na
wyodrębnieniu z całości sektora jego składowych mających cechy monopolu naturalnego
(czyli działalności sieciowej) oraz pozostałych rodzajów działalności, predestynowanych do
gry rynkowej (rys. 1).
Układ własności oraz sposoby i charakter zarządzania elektroenergetyką u progu szeroko
zakrojonych reform [3, str. 47 i 48], był swoistą pochodną zgody na monopol naturalny wraz
z akceptacją wszystkich jego szeroko pojętych kosztów
3]
, występował niemal powszechnie i z
tego względu traktowany był jako pewna cywilizacyjna prawidłowość. Polegało to na tym, iż
rząd państwa był jednocześnie właścicielem, jak i bezpośrednio zarządzającym
przedsiębiorstwami, integrującymi w zasadzie cały łańcuch technologiczny wytwarzania i
przesyłania energii elektrycznej (
direct government ownership
). Organiczne zespolenie
różnych rodzajów gospodarczej aktywności w zakresie energetyki pod państwowym szyldem,
sprawiało, iż taki konglomerat postrzegany był cały jako swoista „infrastruktura” a nie gałąź
przemysłu.
4]
Powodowało to pomijanie aspektów efektywnościowych, co było możliwe do
momentu, kiedy okazało się, że taki charakter funkcjonowania energetyki (jednego z
segmentów sektora użyteczności publicznej), praktycznie wyjęcie poza nawias rynku – staje
się barierą postępu, hamuje wzrost konkurencyjności całej gospodarki. Waga negatywnych
konsekwencji była zbyt dotkliwa, by sprawa mogła zostać rozwiązana w ramach
zintegrowanej pionowo i zmonopolizowanej własności państwowej [3, s. 1].
Rysunek 1. Elektroenergetyka: monopol i konkurencja
Źródło: URE.
Na przełomie 80-tych i 90-tych lat – w czołowych krajach Europy (głównie w Wielkiej
Brytanii)
5]
– rozpoczął się proces powolnej restrukturyzacji rynkowej tak funkcjonujących
organizmów gospodarczych. Pierwszym etapem zmian była tzw. komercjalizacja
(
commercialisation
), kiedy rządy, rezygnując z drobiazgowej kontroli nad energetyką,
zaczęły koncentrować się głównie na jej zyskowności. Niemal równocześnie towarzyszyła
temu postępująca korporatyzacja (
corporatisation
) polegająca na ustanawianiu odrębnych, tak
ekonomicznie, jak i prawnie samodzielnych przedsiębiorstw, odrębnie zarządzanych i
operujących w różnych dziedzinach energetyki, choć nadal pozostających własnością
państwa. Kolejne fazy zmian własnościowych i zarządzania, w różnym stopniu
urzeczywistniane, polegały na wprowadzaniu akcji przedsiębiorstw energetycznych do
publicznego obrotu i notowań na giełdzie papierów wartościowych (
public corporation
), czyli
na postępującej prywatyzacji (privatisation), aż do całkowitego wycofania się państwa z
akcjonariatu i powstania w ten sposób prywatnych przedsiębiorstw (
private corporation
).
Analizując proces przekształceń własnościowych i funkcjonalnych w energetyce z punktu
widzenia zasad i zakresu działalności poddanej działaniu rynku konkurencyjnego [4, s. 21]
można go scharakteryzować następująco: od sytuacji braku jakiejkolwiek konkurencji
(inaczej – od pełnego rynku producenta) do pełnej konkurencji (czyli rynku konsumenta i
nieograniczonych możliwości wyboru), przy jednoczesnym wprowadzeniu zewnętrznej
regulacji
6]
[5] wobec tych zakresów działalności energetycznej, które stanowią rzeczywisty
monopol naturalny [2, str. 1].
Restrukturyzacyjne zmagania
Podobnie sytuacja wyglądała w Polsce a sekwencja działań restrukturyzacyjnych (rys. 2) była
niemal wierną kopią brytyjskiej ścieżki przekształceń energetyki, choć jak dowiódł tego
proces rodzimej transformacji – tylko do pewnego momentu. Dodajmy – korzystnego dla
energetyków. Przekroczenie swoistej linii demarkacyjnej – o czym nieco dalej –
spowodowało, iż w obliczu zagrożenia partykularnych interesów – energetycy proces
prorynkowej restrukturyzacji sektora skutecznie wstrzymali. Ale po kolei.
Rysunek 2. Ewolucja rynku w elektroenergetyce
Źródło: URE.
Jeśli zatem popatrzeć wstecz na koniec lat 80-tych i początek 90-tych minionego stulecia i
wziąć pod uwagę charakter ówczesnej energetyki, to stan posiadania mógłby zapewne
wyglądać następująco. Na gospodarczej mapie Polski widnieje jedna, olbrzymia „Wspólnota
Energetyki i Węgla Brunatnego”, nadzorująca 5 Okręgów Energetycznych, będących
przedsiębiorstwami państwowymi. Scalały one kopalnie węgla brunatnego, elektrownie tak
opalane węglem brunatnym, jak i węglem kamiennym, a także i wodne, sieci przesyłowe
najwyższych napięć oraz sieci dystrybucyjne. Taki energetyczny konglomerat był wytworem
nie tylko ówczesnego systemu ustroju polityczno-ekonomicznego, ale o czym było wcześniej
– miał również obiektywny charakter. Ustawowa likwidacja „Wspólnoty” (1990 r.
7]
) dała
podstawy bytu wielu samodzielnym przedsiębiorstwom: kopalniom, elektrowniom, zakładom
energetycznym. Nadal są one w przeważającym stopniu własnością Skarbu Państwa (rządu).
Ta wysoce anachroniczna forma
8]
wkrótce miała zostać zastąpiona bardziej odpowiednimi dla
gospodarki rynkowej. Komercjalizacja, bo o niej mowa, miała miejsce w pierwszej połowie
lat 90-tych. Dzięki niej, przedsiębiorstwa energetyczne doświadczyły działania ówczesnego
kodeksu handlowego [1] i pełniej zaczęły podporządkowywać swoje funkcjonowanie
regułom rynkowym. Warto odnotować, iż niewątpliwym sukcesem ówczesnej
restrukturyzacji był pełny tzw.
unbundling
9]
[6, cz. 4], czyli funkcjonalny podział sektora
umożliwiający z kolei jego docelowe pełne urynkowienie.
Odnosząc to do sekwencji przekształceń w Wielkiej Brytanii, w szybkim tempie osiągnięto
fazę bezpośredniej własności rządu (
direct government ownership
), poprzez
commercialisation
i
corporatisation
i stanęliśmy ok. 93/94 roku u progu kolejnego etapu
formy ewolucji –
privately owned corporation
, związaną z prywatyzacją i upublicznieniem
spółek sektora energetycznego (
public corporation and privatisation
). Jednak ta faza do dnia
dzisiejszego się nie urzeczywistniła, pomimo upływu ponad 10 lat.
Nasuwa się oczywiste w takiej sytuacji pytanie – dlaczego? Co stało się w samym sektorze
lub jego otoczeniu, iż konieczny, nieuchronny proces rynkowej ewolucji został zahamowany?
Wydaje się, że zdecydowały o tym dwie istotne okoliczności. Pierwsza z nich wiąże się z listą
przedsiębiorstw państwowych (i spółek Skarbu Państwa) o szczególnym znaczeniu dla
gospodarki, o których prywatyzacji miała zdecydować Rada Ministrów
10]
. Sektor
energetyczny
in corpore
został z definicji na tę listę wpisany. Miało to niebagatelne
następstwa, bowiem w początkach procesu transformacji, w czasach pełniejszego poparcia
społecznego dla prywatyzacji, oznaczało to
de facto
jej odroczenie
11]
. Efektem takiego stanu
rzeczy i odwlekania decyzji prywatyzacyjnych, było ich późniejsze fiasko. Kiedy pod koniec
lat dziewięćdziesiątych został przygotowany program prywatyzacji i pojawiły się pierwsze
zaproszenia do rokowań dla inwestorów zainteresowanych kupnem elektrowni lub
elektrociepłowni, albo zabrakło chętnych, albo proces prywatyzacji znacznie wydłużał się w
czasie, aż... do unieważnienia zaproszenia do rokowań. Ówczesną porażkę prywatyzacyjnych
starań trzeba zapewne przypisać nie tyle dekoniunkturze na rynku inwestycyjnych zakupów,
co skumulowaniu w stosunkowo krótkim czasie dużej liczby ofert prywatyzacji, nie
wzbudzających większego zainteresowania. Jeśli dodatkowo założyć, iż nabywcy są skłonni
wydać jedynie określoną kwotę środków, to musiało to z kolei skutkować stosunkowo
niskimi cenami w składanych ofertach. Ponieważ polscy prywatyzatorzy, po ewidentnych
błędach z początku okresu transformacji, nauczyli się już nie sprzedawać akcji Skarbu
Państwa za niskie ceny – prywatyzacja uległa najpierw istotnemu zahamowaniu a potem
zupełnemu wstrzymaniu.
Drugą okolicznością mającą negatywny wpływ na proces przekształceń własnościowych w
energetyce było, co zabrzmi nieco paradoksalnie, ustanowienie nowego ładu prawnego dla
energetyki w postaci ustawy Prawo energetyczne. Do takiej przewrotnej konstatacji,
upoważnia obserwacja poczynań sektora zarówno w trakcie prac nad ustawą, jak i później.
Ustawa Prawo energetyczne – uchwalona przez Sejm RP 10 kwietnia 1997 r.
12]
– oznaczała
bardzo zasadniczą zmianę sposobu gospodarowania w energetyce w kierunku rynku. I choć z
jednej strony – ustawa ta w sporej mierze jest kontynuacją trendów mających swoje korzenie
we wcześniejszych regulacjach, to z drugiej strony – oznaczała poważny przełom. Umożliwia
bowiem urynkowienie energetyki. I tego niewątpliwie przestraszyli się energetycy. Prawo
energetyczne stało się dla nich zapowiedzią końca „złotych czasów”. Naturalną zatem ich
reakcją było podjęcie działań, które pozwoliłyby na utrzymaniu
status quo
i oddaleniu
zagrożeń związanych z urealnieniem zapowiedzi wprowadzenia stosunków rynkowych do
energetyki.
Nie można było tego jednak zrobić w prymitywny sposób. Choć w gruncie rzeczy tak to
zostało zrobione. Z jednej strony urynkowienie sektora zostało gorąco wsparte werbalnie
13]
, a
zwłaszcza na setkach konferencji poświęconych prywatyzacji i urynkowieniu, z drugiej zaś –
w sferze realnych działań – sięgnięto do wypróbowanych wielokrotnie argumentów, bardzo
zresztą mocno zakorzenionych w świadomości tak decydentów, jak i większości
użytkowników energii: bezpieczeństwo energetyczne oraz ochrona środowiska. Do tego
dodano narastające anty-prywatyzacyjne fobie. Oddalenie zagrożenia rynkowego nastąpiło
przez powiązanie tych trzech obszarów, i wygenerowanie zarówno działań, jak i argumentów
łatwo trafiających do świadomości społecznej.
W pierwszej kolejności
„ustawiono się” na kolejne i to długie lata funkcjonowania. W latach
1994-1998 zawarto bowiem
kontrakty długoterminowe (KDT)
na sprzedaż mocy i energii o
horyzoncie od kilku do ponad dwudziestu lat
14]
[7]. Racjonalny na początku program
wsparcia procesów modernizacji elektroenergetyki wkrótce uległ całkowitemu wypaczeniu.
Naciski wytwórców, zarówno na PSE SA, jak również na Ministerstwo Przemysłu i Handlu, a
następnie Ministerstwo Gospodarki spowodowały, że planowana wcześniej bariera 30% mocy
objętej kontraktami została bardzo szybko przekroczona. Łączne nakłady wynikające z
programów inwestycyjnych objętych KDT sięgają 20 mld złotych. Należy przy tym
podkreślić, że „rozdawnictwu” długoterminowych kontraktów nie towarzyszyły żadne
zobowiązania beneficjentów tych kontraktów, a mianowicie wytwórców energii elektrycznej
w zakresie ograniczania kosztów poprzez przeprowadzenie odpowiednich procesów
restrukturyzacji
15]
. Kontrakty stały się determinantą poziomu cen energii elektrycznej za
sprawą arbitralnie przyjętych założeń dotyczących niektórych wielkości ekonomicznych (np.
cen węgla) oraz uproszczeń i błędów w zastosowanych metodach rachunku efektywności
przedsięwzięć modernizacyjnych, projektowanych i realizowanych zgodnie z
postanowieniami umów zawartych pomiędzy PSE i przedsiębiorstwami wytwórczymi. Wiele
spośród tych założeń, a także przyjętych wielkości, odgrywających rolę parametrów w
rachunku efektywności inwestycji oraz w analizie i ocenie ekonomiczno-finansowej,
pozbawionych było realizmu i racjonalności ekonomicznej, co stawiało pod znakiem
zapytania przydatność uzyskanych wyników jako podstawy wyznaczania poziomu cen energii
elektrycznej. Również sposób przeprowadzenia rachunku oraz dokonana na jego podstawie
ocena efektywności przedsięwzięć inwestycyjnych budzą zastrzeżenia natury formalnej i
merytorycznej.
Dla funkcjonowania scentralizowanego systemu elektroenergetycznego, a takim ciągle jest
system w Polsce, zawarcie KDT doprowadziło w konsekwencji do rezygnacji z kryteriów
ekonomicznych, stosowanych wcześniej w algorytmie przywoływania do pracy przez
Krajową Dyspozycję Mocy kolejnych bloków energetycznych, niezbędnych dla rosnącego
zapotrzebowania odbiorców na moc i energię. System ten, nazywany Ekonomicznym
Rozdziałem Obciążeń (ERO), musiał ustąpić miejsca następnemu. PSE SA realizując
kontraktowe zobowiązania kupowały w pierwszej kolejności energię nie w tych źródłach,
gdzie najtańsze było jej wyprodukowanie, ale w tych, które były imiennie wymienione w
KDT.
16]
Kryterium kosztów (ceny) nie miało tu żadnego znaczenia. W ten sposób, niemal
niezauważalnie dla odbiorców końcowych wzrosły ich płatności – bowiem cena przez nich
płacona była
de facto
średnioważoną ceną całego wyprodukowanego wolumenu energii
elektrycznej, zaś bloki energetyczne, objęte KDT wchodziły do użytku sukcesywnie
17]
.
Zauważmy, że wbrew racjonalnej, choć niestety niezbyt powszechnej krytyce KDT, nie
zostały one w żaden sposób rozliczone. Można odnieść wrażenie, iż tak naprawdę środowisko
energetyków stale gloryfikuje je, uznając je za w pełni słuszne (wszak podyktowane
względami bezpieczeństwa energetycznego i wymaganiami ochrony środowiska)
rozwiązanie. Odbiorcy, z reguły nie zorientowani w czym rzecz, jeśli idzie o bezpieczeństwo
energetyczne, na wszelki wypadek głosu nie zabierają, milczą… i płacą coraz wyższe
rachunki za energię elektryczną
18]
.
[ Pobierz całość w formacie PDF ]